Projekti “Protection through Mobility: An Emergency Response to Hostility” raames viidud läbi uuring humanitaarviisasüsteemide rakendamisest Euroopa Liidu ja Schengeni ala liikmesriikides.
“MTÜ Eesti HIV-positiivsete Võrgustik tellimusel on projekti “Protection through Mobility: An Emergency Response to Hostility” raames viidud läbi uuring humanitaarviisasüsteemide rakendamisest Euroopa Liidu ja Schengeni ala liikmesriikides. Uuringu tulemuste esitlus toimus 20. oktoobril 2021 ning uuringu viisid läbi Liina Laanpere ja Lehte Roots.”
Käesolevas uuringus analüüsiti humanitaarviisasüsteemide rakendamist Euroopa Liidu ja Schengeni ala liikmesriikides ning tehti soovitusi humanitaarviisasüsteemi loomiseks Eestis. Humanitaariviisade all mõeldakse viisasid, mis võimaldavad kolmandate riikide kodanikel pöörduda EL-i või Schengeni riigi saatkonna poole, taotleda humanitaarsetel alustel viisat, siseneda seaduslikult riigi territooriumile ja paluda rahvusvahelist kaitset.
Uuringu esimeses osas tutvustatakse õigusraamistikku Euroopa Liitu sisenemisega seoses, sealhulgas varjupaigataotlejatele saadaval olevaid võimalusi. Teises osas antakse ülevaade olemasolevatest humanitaarviisade süsteemidest EL-i/Schengeni riikides ning analüüsitakse parimaid praktikaid. Kolmandas osas antakse ülevaade Eestis kehtivatest asjakohastest seadustest ning antakse soovitusi, kuidas kohandada
humanitaarviisade parimaid praktikaid Eesti seadusandlusesse.
Humanitaarviisade praktikaid hinnatakse võttes arvesse Euroopa Parlamendi 2018. aasta raportis 148´ soovitatud kriteeriume. Selgitatakse ka humanitaarviisade kättesaadavust erinevatele varjupaigataotlejate rühmadele, mitte üksnes konfliktipiirkondadest põgenevatele inimestele, vaid ka varjupaigataotlejatele, kes põgenevad tagakiusamise eest LGBTI+ kogukonda kuulumise või HIV-positiivne olemise tõttu.
Riigid, mille praktikat detailsemalt analüüsiti, olid Šveits, Poola, Leedu, Läti, Belgia, Saksamaa ja Prantsusmaa. Praktikas väljastavad ainult Šveits ja Belgia humanitaarviisasid järjepidavalt erinevate riikide varjupaigataotlejatele, seejuures mitte ainult kindlate riikide kodanikele või ainult erakorralistele juhtumite puhul. Samas Belgia praktika põhineb pigem otsustajate diskretsioonil kui selgetel ja reguleeritud suunistel. Poola, Leedu ja Läti seadused näevad ette üldise humanitaarviisade väljastamise võimaluse – viisa võib väljastada, kui riiki sisenemine on vajalik humanitaarsetel põhjustel, riigi huvide või rahvusvaheliste kohustuste tõttu – kuid praktika paistab olevat piiratud kindlate olukordadega, mille on otsustanud valitsus, ilma selgete kriteeriumiteta. Viimaste aastate jooksul on nimetatud riigid humanitaarviisa väljastamise võimalust kasutanud näiteks poliitilise tagakiusamise eest põgenevate Valgevene kodanike puhul. Prantsusmaa puhul on võimalus humanitaarviisade väljastamiseks olemas, kuid täpsed tingimused on reguleerimata ja praktika piirdub peamiselt ettemääratud riikide kodanikega, nagu näiteks Süüria ja Iraak. Saksamaa praktiseerib erinevaid humanitaarprogramme rahvusvahelise kaitse saajate vastuvõtmiseks, samuti on Saksamaal olemas õiguslik võimalus välismaalasi vastu võtta humanitaarsetel alustel antava elamisloa alusel, kuid seda kasutatakse ainult erandlikel juhtudel.
148 Euroopa Parlament, Kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjon, Raport soovitustega komisjonile humanitaarviisade kohta
(2018/2271(INL)), 04.12.20180, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0423_ET.html (15.07.2021)
Analüüsi tulemusel tuvastati, et Šveitsi humanitaarviisade süsteem oleks parim praktika, mida näiteks võtta. Oluline on märkida, et Šveitsi seadusandlus annab selge aluse humanitaarviisade väljastamiseks spetsiaalselt varjupaigataotlejatele, nimelt, kui isiku elu või füüsiline puutumatus on päritoluriigis otseselt, tõsiselt ja konkreetselt ohustatud. Nagu enamik teisi riike, väljastab Šveits varjupaigataotlejatele humanitaarviisana pikaajalisi (D) viisasid (samas võimaldab Šveitsi seadusandlus lisaks väljastada piiratud territoriaalse kehtivusega lühiajalisi Schengeni viisasid muudel humanitaarsetel põhjustel). Menetlus ja kriteeriumid on avalikud, kuigi teavet ei jagata riigiasutuste kaudu, vaid valitsusvälise organisatsiooni Šveitsi Punase Risti kaudu, mille üks ülesanne on nõustada potentsiaalseid taotlejaid. Šveitsis on humanitaarviisa taotlemine tasuta, sarnaselt Poola ja Leedu skeemidele Valgevene kodanike jaoks. Punase Risti poolt Šveitsile antud soovitustes juhitakse tähelepanu vajadusele luua eraldi humanitaarviisade taotlusvorm, samuti sellele, et teave taotluste esitamise võimaluse kohta oleks kättesaadav saatkondade veebilehtedel. Samuti on Punane Rist soovitanud, et taotlusi peaks olema võimalik esitada elektrooniliselt ning taotluste tagasilükkamine peaks olema põhjendatud ja konkreetne, et taotlejad saaksid aru, kas on põhjust edasi kaevata. Belgia näitel võib prognoosimatus vähendada süsteemi tõhusust ning suurendada halduskoormust, kui apellatsioonkaebusi
esitatakse tingimuste ebaselguse tõttu.
Eestis reguleerib viisade väljastamist välismaalaste seadus 149. Välismaalaste seaduse kohaselt väljastab Eesti kolme liiki viisasid: lennujaama transiidiviisa; lühiajaline viisa ja pikaajaline viisa. Lennujaama transiidiviisa ja lühiajalise viisa võib väljastada Euroopa Liidu viisaeeskirjas sätestatud alustel. Pikaajalise viisa võib välismaalasele anda ühe- või mitmekordseks ajutiseks Eestis viibimiseks, kehtivusajaga kuni kaksteist kuud. Välismaalaste seadus ei näe ette võimalust viisade väljastamiseks humanitaarsetel kaalutlustel. Samas praktikas tehakse erandeid viisa andmise kriteeriumitest humanitaarsetel kaalutlustel rahvusvahelise kaitse saajate perekonnaliikmete viisade puhul 150.
Uuringus tuvastati, et humanitaarviisade väljastamiseks on kaks õiguslikku võimalust –piiratud territoriaalse kehtivusega lühiajaline Schengeni (C) viisa, mis põhineb EL-i viisaeeskirja artiklis 25 sätestatud erandil 151, või pikaajaline (D) viisa, mida reguleeritakse riiklikul tasandil. Lühiajalise viisa puhul viitab välismaalaste seadus EL-i viisaeeskirjale. Humanitaarviisade jaoks võib sobivamaks pidada pikaajalist (D) viisat, kuna seda saab reguleerida riiklikul tasandil ning seda võimalust kasutavad ka enamik teistest humanitaarviisasid väljastavatest EL-i/Schengeni riikidest. Samas võib jätta avatuks võimaluse väljastada mõlemat tüüpi viisasid humanitaarkaalutlustel, nagu seda on teinud mitmed teised riigid (näiteks Šveits, Leedu, Poola).
Šveitsi näidet järgides on oluline, et varjupaigataotlejatele antava humanitaarviisa jaoks oleks olemas konkreetne õiguslik alus. Praegu on välismaalaste seaduse §-s 62 loetletud viisade väljastamise tingimused, mille kohaselt pikaajalise viisa võib anda välismaalasele, kui tal on kehtiv reisidokument; tema Eesti pikaajalise viisa taotlemise eesmärk on põhjendatud; tal on piisavad rahalised vahendid, et katta majutus- ja viibimiskulud Eestis viibimise ajal ning pöörduda tagasi oma päritoluriiki või transiidiriiki; tal on kehtiv tervisekindlustusleping.
149 Riigi Teataja, Välismaalaste seadus, 09.12.2009, https://www.riigiteataja.ee/akt/108072021017 (31.08.2021)
150 Euroopa rändevõrgustiku (EMN) Eesti kontaktpunkt, Family Reunification of TCNs in the EU: National Practices, Estonian national re-
port, Tallinn 2016, https://www.emn.ee/wp-content/uploads/2019/02/ee-20120402-familyreunificationstudy-final-en.pdf (31.08.2021)
151 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu Määrus (EÜ) nr 810/2009, 13. juuli 2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (viisaeeskiri),
OJ L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009R0810&from=en (31.08.2021)
Seda sätet võiks täiendada erisättega humanitaarviisade kohta, nagu seda on tehtud ka muude olukordade puhul (lühiajalise töötamise, õpingute ja iduettevõtluse jaoks). Kõige üldisem versioon uuest sättest võiks anda võimaluse väljastada viisasid humanitaarsetel kaalutlustel, nagu on sätestatud Läti, Leedu ja Poola seadustes. Šveitsi eeskujul võiks uus säte olla ka konkreetsem — näiteks võiks säte täpsustada, et humanitaarviisasid võib anda välismaalastele, kelle puhul on alust arvata, et nad kvalifitseeruvad pagulaseks või täiendava kaitse saajaks rahvusvahelise kaitse andmise seaduse tähenduses 152.
Välismaalaste seaduse kohaselt kehtestab viisaasjade korraldamise praktilised juhised valdkonna eest vastutav minister määrusega kooskõlastatult Välisministeeriumiga 153. Seetõttu võiks eraldi määrus reguleerida ka humanitaarviisade nõudeid ja menetlust.
Tuginedes kehtivatele asjakohastele määrustele ja võttes näiteks Šveitsi humanitaarviisade süsteemi,
peaks määrus sisaldama järgnevaid aspekte:
- Humanitaarviisa taotlemisel esitatavad andmed ja dokumendid
- Menetluse etapid (taotluse ja dokumentide esitamine, vestlus, viisa väljastamine)
- Taotluse hindamise kriteeriumid
- Taotluse menetlemise aeg
- Apellatsiooni esitamise võimalus
Vastavalt riigilõivuseadusele tasutakse pikaajalise viisa taotluse läbivaatamise eest riigilõivu 100 eurot 154. Riigilõivuseadus näeb samuti ette, et isikud, kes sisenevad Eestisse humanitaarsetel kaalutlustel või rahvusvaheliste kohustuste alusel või vastavalt rahvusvahelistele tavadele, on vabastatud riigilõivu tasumisest 155. Seetõttu ei ole vajalik muuta riigilõivuseadust, et luua varjupaigataotlejatele erand, kuid humanitaarviisasid puudutavas määruses või juhistes saatkondadele peaks riigilõivust vabastamise võimalus mainitud olema, et tagada ühtlane praktika.
Humanitaarviisale kvalifitseerumise tingimused võiks tugineda välismaalastele rahvusvahelise kaitse andmise seadusesele. Teised riigid, näiteks Šveits, Belgia ja Prantsusmaa, on lisaks võtnud arvesse sidemeid riigiga ning taotlejate erilist haavatavust. Sellisel juhul tuleks need tingimused samuti määruses täpsustada ja avalikustada, et taotlejatel oleks oma taotluse väljavaate kohta selge ettekujutus. Samuti oleks vajalik luua saatkondadele selged suunised, mis aitaksid kaasa ühtlasele praktikale ja hõlbustaksid selgelt põhjendamatute taotluste välja filtreerimist.
Nagu rõhutas Euroopa Parlament 2018. aasta raportis soovitustega humanitaarviisade kohta, peaksid taotlusi hindama varjupaigaõiguses pädevad töötajad. Selle tagamiseks oleks mõistlik võtta eeskuju Belgia süsteemist, kus humanitaarviisade taotlused edastatakse hindamiseks riiklikele asutustele, mis menetlevad varjupaigataotlusi. Eesti puhul on selleks asutuseks Politsei- ja Piirivalveamet, seega võiks humanitaarviisade taotlused edastada Politsei- ja Piirivalveametile, mis menetleks taotlusi ja teeks otsuseid.
152 Riigi Teataja, Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadus, § 4, 14.12.2005, https://www.riigiteataja.ee/akt/117062020004
(31.08.2021)
153 Riigi Teataja, Välismaalaste seadus, § 101, 09.12.2009, https://www.riigiteataja.ee/akt/108072021017 (31.08.2021)
154 Riigi Teataja, Riigilõivuseadus, § 276 (2), 10.12.2004, https://www.riigiteataja.ee/akt/125062021005 (31.08.2021)
155 Riigi Teataja, Riigilõivuseadus, § 39 (2), 10.12.2004, https://www.riigiteataja.ee/akt/125062021005 (31.08.2021)
Arvestades Eesti saatkondade piiratud arvu maailmas, oleks mõistlik rakendada taotluste eelhindamist sarnaselt Šveitsiga. On selge, et taotlejatel on taotlusprotsessi jooksul vaja isiklikult külastada Eesti saatkonda, et anda sõrmejäljed ning sisestada viisa reisidokumenti, kuid eelhindamise etapi saaks läbi viia elektrooniliselt. See annaks taotlejatele aimu oma võimalustest ja ennetaks asjatuid ohtlikke reise. Oluline on ka saatkondade veebilehtedel avaldada info humanitaarviisade taotlemise võimaluse, nõuete, tingimuste ja korra kohta. Täpse info kättesaadavaks tegemine muudab menetluse tulemuse taotlejate jaoks prognoositavamaks ning vähendab seega ametiasutuste halduskoormust info jagamisel ja taotluste menetlemisel.
Kokkuvõtteks oleks soovitatav välismaalaste seadust täiendada sättega, mille võiks sõnastada järgmiselt:
§ 626. Viisa väljastamine humanitaarkaalutlustel
Välismaalasele võib anda pikaajalise või lühiajalise viisa riiki sisenemiseks humanitaarsetel põhjustel, riigi huvidest või rahvusvahelistest kohustustest tulenevalt. Seda sätet võiks veel täpsemaks muuta järgnevalt: «Välismaalasele, kes ei vasta üldistele viisanõuetele, võib põhjendatud juhtudel anda viisa Eestisse sisenemiseks humanitaarsetel kaalutlustel, eriti, kui on alust arvata, et ta kvalifitseerub pagulaseks või täiendava kaitse saajaks välismaalastele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse tähenduses».